José Gabriel Mariano
Estudo sobre o regime jurídico-legal aplicável às associações de consumidores
• Seus pressupostos constitutivos, de actuação e de permanência
I
Introdução
Constatando-se a necessidade de estabelecer condições mais precisas e rigorosas no que concerne à constituição, à actividade e à permanência da qualidade das associações de consumidores, cooperativas de consumo e às demais pessoas colectivas de direito privado sem fins lucrativos que promovam acções na área da defesa do consumidor.
Verificando-se também a necessidade de realizar uma análise comparada da experiência de outros países, nomeadamente a diferentes Estados da União Europeia e da Mercosul, no que respeita ao regime jurídico-legal das associações de consumidores, no sentido de captar estas diferentes experiências para um entendimento nesta perspectiva mais lúcido do nosso país, urge, pois, realizar uma abordagem com alguma perspicácia sobre a realidade portuguesa.
Foi com base nesta ideia que se pretende agora efectuar um estudo, com vista a preparar e elaborar um documento referente à revisão e modernização legislativas, sobre as supra identificadas pessoas colectivas, na vertente dos seus pressupostos constitutivos, de actuação e de permanência.
Neste sentido, o presente estudo partirá:
1. De uma noção básica da figura jurídica da pessoa colectiva associação e seu enquadramento legal, acompanhada de uma breve referência sobre associações de consumidores e o sentido ou alcance do significado de consumidor.
2. Serão, por sua vez, apresentados exemplos da experiência de outros países na área associativa do consumo, tais como a Alemanha, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Luxemburgo e Suécia da União Europeia; Argentina e Brasil da Mercosul. Recurso ao Direito Comparado do Consumidor.
3. Por fim, uma análise mais pormenorizada da legislação existente em países como a Espanha, França, Argentina e Brasil, bem como em Portugal, relativa ao tema em discussão e apresentação de algumas ideias finais sobre o regime jurídico-legal das associações de consumidores e sua consequente implementação, no sentido de ajudar e contribuir na elaboração de eventual proposta de regulamentação no que concerne à constituição, à actividade e à permanência da qualidade das associações de consumidores.
No que respeita às cooperativas de consumo e às demais pessoas colectivas de direito privado sem fins lucrativos que promovam acções na área da defesa do consumidor, este estudo será analogicamente extensivo às mesmas, com uma breve indicação legal sobre a sua existência ao nível Constitucional – artigo 61º da Constituição da República Portuguesa[1].
O texto principal – ora presente – obedecerá aos seguintes números e sequência:
I – Introdução
II – Da Pessoa Colectiva Associação – Definição e seu enquadramento jurídico-legal
III – Das associações de consumidores
IV – Do consumidor
V – O regime jurídico-legal das associações de consumidores
VI – Portugal: regime
VII – Proposta
VIII – Conclusão
IX – Fontes de consulta e de referência
II
Da Pessoa Colectiva Associação – Definição e seu enquadramento jurídico-legal
A figura jurídica associação define-se como uma pessoa colectiva criada por um livre acordo de vontades estabelecido entre pessoas, com ou sem personalidade jurídica, para a prossecução de um objectivo comum ou colectivo.
A liberdade de associação é um direito fundamental previsto na Constituição da República Portuguesa, rezando, para o efeito, o artigo 46º, nºs 1 e 2, o seguinte:
1. Os cidadãos têm o direito de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, constituir associações, desde que estas não se destinem a promover a violência e os respectivos fins não sejam contrários à lei penal.
2. As associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas actividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.
No que concerne, em especial, aos direitos dos consumidores, o nº 3 do artigo 60º da CRP realça ainda que As associações de consumidores e as cooperativas de consumo têm direito, nos termos da lei, ao apoio do Estado e a ser ouvidas sobre questões que digam respeito à defesa dos consumidores, sendo-lhes reconhecida legitimidade processual para defesa dos seus associados ou de interesses colectivos ou difusos.
Com a mesma intenção protectora à liberdade associativa, a Declaração Universal dos Direitos do Homem[2], recebida pelo ordenamento jurídico-legal português, prevê na alínea 1 do artigo 20º que Toda a pessoa tem direito à liberdade de reunião e de associação pacíficas. E a Convenção Europeia dos Direitos do Homem[3], igualmente recebida, determina que:
1. Qualquer pessoa tem direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação, incluindo o direito de, com outrem, fundar e filiar-se em sindicatos para a defesa dos seus interesses.
2. O exercício deste direito só pode ser objecto de restrições que, sendo previstas na lei, constituírem disposições necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a protecção da saúde ou da moral, ou a protecção dos direitos e das liberdades de terceiros.
Descendo do Céu à Terra e indo mais ao concreto, o Código Civil Português[4], nos termos dos artigos 157º e 158º, prevê que as normas aí constantes só são aplicáveis às associações sem o fim lucrativo económico dos associados, adquirindo as mesmas personalidade jurídica quando constituídas por escritura pública.
Mais adiante, prescreve o artigo 167º do C.C. o acto de constituição e estatutos da pessoa colectiva associação (v. Lei n.º 40/2007, de 24 de Agosto, que cria um regime de constituição imediata de associações e actualiza o regime geral de constituição previsto no Código Civil).
Deverá, assim, de acordo com o n.º 1 do referido artigo, o acto constitutivo especificar os bens ou serviços com que os associados concorrem para o património social, a denominação, fim e sede da pessoa colectiva, a forma do seu funcionamento, assim como a sua duração, quando a associação se não constitua por tempo indeterminado. O seu nº 2 refere que Os estatutos podem especificar ainda os direitos e obrigações dos associados, as condições da sua admissão, saída e exclusão, bem como os termos da extinção da pessoa colectiva e consequente devolução do seu património.
Podemos pois conceber o direito ao livre associativismo como uma das garantias fundamentais para a realização e concretização pessoal do indivíduo na vida em sociedade.
O associativismo, no sentido em que nos propomos abordar, implica a prática social e gestão das associações. Estas sendo pessoas colectivas são caracterizadas pela sua autonomia e órgãos de gestão democrática – a saber:
• assembleia geral,
• direcção
• e conselho fiscal –, por uma banda,
como também, por outra, a defesa dessa realidade associativa, na sua vertente não lucrativa e de livre organização de indivíduos (associados) para a prossecução de fins comuns ou colectivos.
Desta feita, qualquer associação com personalidade jurídica é detentora de um património e fluxo financeiro e económico, estando, porém, impedida de dividir os ganhos económicos entre os associados, na justa medida em que estes ganhos são encaminhados e utilizados para os fins associativos da respectiva pessoa colectiva.
III
Das associações de consumidores
Conforme identificado supra, as associações de consumidores estão previstas pela Lei Constitucional (artigo 60º), podendo estas ser consideradas uma forma especial de associativismo.
Não concretizando uma definição do que sejam associações de consumidores, a CRP confere-lhes, no entanto, funções e um desempenho característicos no que toca à defesa dos legítimos interesses dos consumidores. Atribui, pois, capacidade de estas intervirem activamente em questões que afectam directamente os consumidores, reconhecendo-lhes, para além do direito a poderem ser ouvidas pelo Estado nessas questões, legitimidade processual para a defesa dos seus associados ou de interesses colectivos ou difusos.
Deste modo, estas pessoas colectivas, organizadas com a finalidade de protegerem os direitos e interesses dos consumidores, ganham um papel institucional importante no sistema económico constitucional português.
Assim, decorrente dos princípios constitucionais, a Lei nº 24/96, de 31 de Julho, no seu artigo 17º, nº 1, identifica e define as associações de consumidores como sendo associações dotadas de personalidade jurídica, sem fins lucrativos e com o objectivo principal de proteger os direitos e os interesses dos consumidores ou dos seus consumidores associados.
IV
Do consumidor
Sendo este estudo relativo a associações de consumidores, necessário se torna, desta forma, delimitar a figura jurídico-legal de consumidor.
Evitando discussões conceptuais e doutrinárias, e mesmo legais, sobre quem é e pode ser considerado consumidor, focando a sua definição e âmbito apenas no que vem plasmado em lei, diremos pois que o consumidor é todo aquele a quem sejam fornecidos bens, prestados serviços ou transmitidos quaisquer direitos destinados a uso não profissional, por pessoa que exerça com carácter profissional uma actividade económica que vise a obtenção de benefícios. (artigo 2º, nº 1, da Lei nº 24/96, de 31 de Julho)
Apenas como referência, deixamos aqui a definição contida no artigo 10º, nº 1, do Anteprojecto do Código do Consumidor[5], realizado pela Comissão do Código do Consumidor presidida pelo Prof. Doutor António Joaquim de Matos Pinto Monteiro.
Assim:
Considera-se consumidor a pessoa singular que actue para a prossecução de fins alheios ao âmbito da sua actividade profissional, através do estabelecimento de relações jurídicas com quem, pessoa singular ou colectiva, se apresenta como profissional.
Nos termos do nº 2 da Lei do Consumidor, consideram-se também incluídos como contra pólo da relação jurídica de consumo – isto é, quem fornece, presta e transmite bens, serviços e direitos ao consumidor –, os organismos da Administração Pública, pessoas colectivas públicas, empresas de capitais públicos ou detidos maioritariamente pelo Estado, pelas Regiões autónomas ou pelas autarquias locais e por empresas concessionárias de serviços públicos. No mesmo sentido segue o nº 2 do artigo 10º do Anteprojecto.
V
O regime jurídico-legal das associações de consumidores
O direito ao livre associativismo constitui uma garantia básica de realização pessoal dos indivíduos na vida em sociedade.
O Estado de Direito, respeitador da pessoa, não pode impor limites à livre constituição de associações, senão os que forem directa e necessariamente exigidos pela salvaguarda de interesses superiores e gerais da comunidade política.
(…)
Exige-se das associações que se subordinem ao princípio da especificidade dos fins e ao respeito pelos valores normativos que são a base e garantia da liberdade de todos os cidadãos. (preâmbulo do Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro)
O Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, bem como a legislação que se lhe seguiu, constitui um marco em matéria de regulamentação da actividade das associações.
Foi publicada no Diário da República a Lei n.º 40/2007, de 24 de Agosto, que cria um regime de constituição imediata de associações e actualiza o regime geral de constituição previsto no Código Civil, designado também por “associação na hora”. A obtenção de certificado de admissibilidade de denominação tornou-se facultativa e deixa de ser necessário celebrar uma escritura pública.
Apesar de a CRP (artigo 60º) referir-se às associações de consumidores e de a Lei nº 24/96, de 31 de Julho, delimitar o conceito deste tipo de associações (art. 17º), o carácter genérico dessas previsões normativas revelam-se, no entanto, insuficientes para garantir o funcionamento pleno e eficaz destas pessoas colectivas, que têm vindo a assumir um papel progressivamente relevante na sociedade portuguesa, designadamente pela sua participação na vida económica, social e cultural do país.
Impõe-se, assim, a introdução, no actual quadro normativo, de um conjunto de princípios reguladores da sua constituição, actividade e permanência, que em harmonia e decorrente dos diplomas supra referidos, permitam dar expressão efectiva à participação das associações de consumidores.
Uma vez que incumbe à DGC contribuir e colaborar na definição e execução da política de defesa do consumidor, nomeadamente avaliando as necessidades de regulamentação em todas as matérias de interesse para os consumidores, bem como assegurar que as exigências em matéria de sua defesa são tomadas em conta na definição e execução das demais políticas do Governo (Decreto Regulamentar nº 57/2007, de 27 de Abril, artigo 2º).
Contando, ao mesmo tempo, com a experiência de outros países, nomeadamente, alguns da União Europeia e outros da Mercosul, que nos podem dar exemplos legislativos sobre o regime jurídico-legal das associações de consumidores e seus pressupostos constitutivos, de actuação e de permanência, analisaremos em concreto, dentre estes, por razões de proximidade cultural, social e jurídica, a Espanha, a França, a Argentina e o Brasil que regulam mais em pormenor o regime legal aplicável às associações de consumidores, indo desta forma ao encontro das nossas aspirações. Pelo que deverá ser nestes que poderemos fundamentar mais coerentemente o nosso estudo, contribuindo, assim, efectivamente para a concretização do seu objectivo.
Na verdade, olhando para os ordenamentos jurídicos de outros de países aqui apresentados, denotamos que os países do centro-norte da Europa não regulam em pormenor a constituição das associações de consumidores – exceptuando a Finlândia e o Luxemburgo -, ao contrário dos países ditos latinos, tanto da Europa como da América do Sul.
De facto, na Alemanha não existe uma definição oficial para determinar o que é uma organização de consumidores. No que respeita ao apoio a projectos, no entanto, o critério de elegibilidade regular é o de que uma organização de consumidores deve ser uma organização não-governamental e sem fins lucrativos que, de acordo com a lei, persegue objectivos de política do consumidor.
Na Dinamarca não existe uma política nacional específica para as organizações de consumidores em termos de como a organização deve ser estruturada ou, a certo nível, as questões que devem ser tratadas.
Na Suécia não existe uma definição oficial ou critérios que determinam o que é uma organização de consumidores a nível nacional.
Na Finlândia, as organizações de consumidores reconhecidas são aquelas que têm a protecção e promoção dos interesses dos consumidores, como o seu principal objectivo. Existe uma Lei de Defesa do Consumidor (Lei 38/1978),
No Luxemburgo, a lei de 19 de Dezembro de 2003, que estabelece as condições para a aprovação das organizações de consumidores que têm legitimidade para intentar acções judiciais inibitórias, cria uma série de critérios de que uma associação necessita para que seja concedido o direito de actuar na defesa dos interesses colectivos dos consumidores. É certo que esses critérios não são propriamente uma definição do que é uma associação luxemburguesa de Defesa do Consumidor. No entanto, o facto de que a acreditação é um requisito para as associações poderem ter assento no Conselho de Consumidores, são, deste modo, implicitamente reconhecidas pelo Estado.
Vejamos, então.
Em Espanha, o Real Decreto Legislativo nº 1/2007, de 16 de Novembro, que aprova o texto refundido da Lei Geral de Defesa dos Consumidores e Utentes e outras leis complementares, determina no seu artigo 22º, sob a epígrafe Régimen jurídico básico de las asociaciones de consumidores y usuários, que tem como objecto adoptar o regime fundamental das associações de consumidores e a sua regulamentação específica a que se encontram subordinadas.
Sobre os pressupostos constitutivos e de actuação das associações teremos em conta os artigos 23º e 27º daquele diploma legal.
Requisitos legais
Define o artigo 23º as associações de consumidores como pessoas colectivas sem fim lucrativo que, constituídas de acordo com a lei e reunindo os requisitos legais sobre associações de consumidores, têm como finalidade a defesa dos direitos e interesses legítimos dos consumidores, incluindo a sua informação, formação e educação.
Deveres de independência
Por sua vez, no que concerne à actuação independente e transparente das associações de consumidores, o artigo 27º impõe deveres de independência, relativamente aos quais estas organizações devem obedecer.
Neste sentido, as associações, no estrito cumprimento do dever de independência, não podem:
• Incluir associados ou pessoas colectivas que visam a obtenção de lucro.
• Receber apoios económicos ou financeiros de empresas ou grupos de empresas que forneçam bens e serviços aos consumidores e utentes.
• Realizar ou desenvolver actividades comerciais de bens e serviços.
• Autorizar o uso do seu nome, imagem ou qualquer outro símbolo em publicidade comercial realizada pelos operadores de mercado, ou não agir de modo a prevenir esse uso a partir do momento que têm conhecimento dessa possibilidade.
• Dedicar-se a outras actividades que não as de defesa dos interesses dos consumidores ou utentes, salvo o previsto no artigo 23º, nº 1, do identificado Decreto Real, parágrafo segundo, relativo às cooperativas de consumo.
• Não cumprir com as obrigações de transparência previstas nos artigos 29º a 31º, a referir: definir o limite de cooperação com os operadores de mercado, convénios ou acordos de colaboração e o depósito das contas anuais.
• Actuar ou seus representantes legais com manifesta imprudência, sendo esta conduta apreciada judicialmente.
• Não cumprir com qualquer outra obrigação legal imposta às associações de consumidores e utentes.
Por fim, no que respeita aos pressupostos de permanência da qualidade de associação de consumidores e utentes, o artigo 26º do citado Decreto Real prevê a sua perda relativamente àquelas associações que não respeitarem as normas legais aplicáveis à constituição e actuação das mesmas, por um período não inferior a cinco anos.
Em França, temos o Código do Consumo a regular a constituição e a actividade das associações de consumidores.
Requisitos legais
Nos termos do artigo R 411-1, é concedida a qualidade de associação de consumidor a qualquer pessoa colectiva que:
• Justifique à data da sua aprovação um ano de existência a contar da data da sua declaração.
• Durante este ano justifique uma actividade efectiva e pública na defesa dos interesses dos consumidores, tendo em conta especialmente a realização e difusão de publicações, bem como actividades de informação ao consumidor.
• Reúna, à data do pedido de aprovação, um número de associados que, sobre o valor total de quotas pagas, perfaça pelo menos o montante de 10 000 euros para as associações nacionais, sendo que esta condição pode ser dispensada a associações envolvidas na investigação e análise científica, e seja adequado, dado o âmbito territorial das suas actividades, a associações locais, departamentais e regionais. Se a associação tiver uma estrutura federal ou confederal, é tido em conta o número total de colaboradores das associações constituintes.
Condições de permanência
No que tange à permanência da qualidade de associação de consumidores, o artigo 411-7 prevê que a autorização / aprovação concedida pode ser retirada, após consulta ao Procurador-Geral da República,
• quando a associação deixar de integrar o número necessário de membros para sua constituição legal,
• quando deixar de prosseguir a actividade definida no artigo R. 411-1,
• ou quando a sua actividade deixar de ser independente de qualquer forma de actividade profissional.
Na Argentina, é a Lei de Defesa dos Consumidores e Utentes (Lei 24/240, de 15.10. 93) que regula o regime jurídico de constituição das associações de consumidores.
Requistos legais
As associações de consumidores, de acordo com o artigo 56º da identificada Lei, são aquelas que têm por finalidade a defesa, informação e educação do consumidor.
Para que possam desenvolver a sua actividade, deverão requerer autorização à autoridade competente. O cumprimento daquele objectivo depende da concretização dos seguintes fins:
• Zelar pelo cumprimento das leis relativas à protecção do consumidor.
• Propor aos órgãos do Estado propostas legislativas ou medidas de carácter administrativo, destinadas à protecção e educação dos consumidores.
• Colaborar com o Estado e entidades privadas para o aperfeiçoamento da legislação relativa ao consumidor e de todas as questões relacionadas.
• Receber reclamações dos consumidores e promover soluções amigáveis.
• Defender e representar os interesses dos consumidores perante a justiça e outras autoridades públicas e/ou privadas.
• Acompanhar e aconselhar os consumidores sobre o consumo de bens e / ou utilização de serviços, preços, condições de compra, qualidade e outras questões relevantes.
• Organizar, realizar e divulgar estudos de mercado, de controlo de qualidade, estatísticas de preços, prestando toda a informação necessária e de interesse para os consumidores.
• Promover a educação do consumidor.
• Realizar toda e qualquer actividade que tenha em vista a defesa e protecção dos consumidores.
Deveres de independência
Para o efectivo reconhecimento da qualidade de associações de consumidores, estas deverão, de acordo com o artigo 57º daquela Lei, reunir, para além dos requisitos gerais, as seguintes condições:
• Não podem participar em actividades políticas e partidárias.
• Devem ser independentes de qualquer actividade profissional, comercial ou produtiva.
• Não podem receber doações, bens e subsídios de empresas comerciais, industriais e prestadores de serviços, privadas, públicas, nacionais e estrangeiras.
• As suas revistas (publicações) não podem conter anúncios publicitários.
No que respeita à sua legitimidade processual, prevê o artigo 55º da identificada Lei que as associações de consumidores, constituídas legalmente como pessoas colectivas, podem defender os interesses dos consumidores em juízo, quando estes estejam objectivamente em causa, sem prejuízo do disposto no artigo 58º, relativo às reclamações dos consumidores.
Brasil
A Lei nº 8.078, de 11 de Setembro de 1990, que aprova no Brasil o Código de Defesa do Consumidor, CDC – artigo 82º, nº IV -, prevê como requisitos legais de reconhecimento oficial:
• as associações de consumidores devem estar regularmente constituídas há mais de 1 ano,
• constar dos fins a prosseguir a defesa e direitos dos interesses dos consumidores.
Sendo a regra geral de que as associações devem estar legalmente constituídas há pelo menos um ano, significa que o recurso a este requisito formal tem como função impedir a actuação de associações que tenham sido constituídas especialmente para instaurar uma acção judicial específica. Visa também impedir que surjam associações com interesses pouco definidos, sendo, por vezes, uma forma de atrair clientela, como por exemplo consumidores pouco informados que precisam de atenção e de protecção.
Acresce que o Código brasileiro concede ao juiz o poder de dispensar às associações esta exigência legal quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido – artigo 82º, parágrafo único.
O CDC contém uma excepção à regra geral, que é o requisito da pré-constituição (legalmente constituídas há pelo menos um ano) poder ser dispensado pelo juiz nas acções colectivas para a defesa de interesses individuais homogéneos (art. 91 e seguintes), quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou ainda pela relevância do bem jurídico a ser protegido.
No capítulo atinente à defesa do consumidor em juízo, o Código de Defesa do Consumidor – artigo 82º[6] – reconhece legitimidade às associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código, sem necessidade de prévia autorização da respectiva assembleia geral.
Apesar de o parágrafo único do art. 82º do CDC dispensar o requisito da anualidade da pré-constituição, permanece ainda o requisito da sua constituição regular no acto da instauração da respectiva acção judicial, motivo pelo qual não impede que a referente associação o cumpra durante a tramitação processual da acção. O sentido teleológico desta norma é o de permitir às associações de vítimas de graves acidentes (ex: as associações de vítimas e familiares de vítimas de acidentes de consumo), que tenham sido recentemente constituídas, possam recorrer aos tribunais.
VI
Portugal: regime
Retornando a Portugal, verificamos que a única disposição legal ordinária que se refere de alguma maneira, mas não o suficiente, à constituição e actividade das associações de consumidores é a Lei nº 24/96, de 31 de Julho[7].
Tendo em conta o dever geral de protecção, determina o nº 1 do artigo 1º da citada Lei que Incumbe ao Estado, às Regiões Autónomas e às autarquias locais proteger o consumidor através do apoio à constituição e funcionamento das associações de consumo (…).
O seu nº 2, ajuizando desta incumbência geral do Estado, impõe a protecção dos consumidores através da intervenção legislativa e regulamentar adequada em todos os domínios envolvidos.
Mais adiante, no seu capítulo IV, sob a epígrafe instituições de promoção e tutela dos direitos do consumidor, o artigo 17º, nº 1, define o que são associações de consumidores (v. supra) e, delimitando no nº 2 o seu âmbito territorial de actuação e composição, refere que estas podem ser de âmbito nacional, regional ou local, consoante a área a que circunscrevem a sua acção e tenham, pelo menos 3000, 500 ou 100 associados, respectivamente.
Enquadra, ainda, no nº 3, as associações de consumidores como pessoas colectivas de interesse genérico ou de interesse específico.
• São de interesse genérico as associações de consumidores cujo fim estatutário seja a tutela dos direitos dos consumidores em geral e cujos órgãos sejam livremente eleitos pelo voto universal e secreto de todos os seus associados;
• São de interesse específico as demais associações de consumidores de bens e serviços determinados, cujos órgãos sejam livremente eleitos pelo voto universal e secreto de todos os seus associados.
A par dos direitos previstos no artigo 18º da Lei nº 24/96, conferidos às associações de consumidores, temos a lei Constitucional e a lei civil, em particular, a regular o acto constitutivo, a composição, o funcionamento, os deveres de actuação e as causas de extinção das associações em geral.
Verificamos, pois, que é na lei civil, lei geral e subsidiária – o Código Civil, o Decreto-Lei n.º 594/74, de 7 de Novembro, que reconhece e regulamenta o direito de associação, alterado pelo Decreto-Lei n.º 71/77, de 25 de Fevereiro (altera o artigo 4.º), e a Lei n.º 40/2007, de 24 de Agosto[8] , – que aprova um regime especial de constituição imediata de associações, actualizando o seu regime geral previsto naquele Código –, que nos devemos socorrer para a constituição de uma associação de consumidores, respeitando os princípios gerais enunciados na Constituição da República Portuguesa e pela Lei de Defesa do Consumidor.
No entanto, entendendo as associações de consumidores como sendo associações de carácter especial, porque também lhes são atribuídos direitos especiais – nomeadamente na sua intervenção social, cultural e económica – dever-se-á, pois, à imagem de um equilíbrio encontrado numa balança, achar os correlativos deveres que devem ser conferidos no acto constitutivo, na composição, no funcionamento, na actividade desenvolvida e as causas de extinção, aqui entendidas como causas ou pressupostos de permanência, daquelas associações, de modo a que possam cumprir de forma integral e cabal as suas atribuições legais e estatutárias, da mesma forma que, com rigor e segurança, poderão reivindicar os seus direitos de actuação na vida social, cultural e económica portuguesa.
VII
Proposta
Ao tratar dos pressupostos constitutivos e de permanência da actividade das associações de consumidores, deveremos considerar o respeito pela Constituição da República Portuguesa que consagra o princípio do livre associativismo, objectivo alcançado há 31 anos.
Sendo uma garantia básica de realização pessoal dos indivíduos em sociedade[9], toda e qualquer norma legal ou administrativa não poderá nunca beliscar um mínimo que seja este direito fundamental.
Ao propor a criação, no actual quadro normativo, de um conjunto de princípios reguladores da constituição e actividade das associações de consumidores, no sentido de estabelecer condições mais precisas e rigorosas, devemos ter em conta que cumprimos os ditames constitucionais sobre o livre associativismo.
É pacífico concluir que os interesses dos consumidores devem ser representados por organizações e associações livres, sem fins lucrativos, independentes e autónomas, independentemente da sua natureza jurídica ou estatuto. Entendemos, pois, que a representação do consumidor tem a ver com duas necessidades: por um lado, a necessidade de determinar se as organizações e associações de consumidores são verdadeiramente representativas; por outro lado, se de facto é eficaz a representação dos interesses dos consumidores.
Nesta base, no estrito respeito pela Constituição – artigo 46º, nºs 1 e 2, e artigo 60º -, tendo em conta o artigo 280º do Código Civil, aplicável por força do artigo 158-A deste Código, e o artigo 182º, bem como ainda o artigo 1º, nº 2, da Lei 24/96, de 31 de Julho, entendemos que a ideia / proposta mais adiante apresentada sobre o regime jurídico-legal das associações de consumidores em nada ofenderá as normas agora trazidas, antes pelo contrário, será uma decorrência e uma necessidade normal do nosso ordenamento jurídico, no sentido de regulamentar com mais acuidade a constituição e actividade dessas pessoas colectivas.
Desta feita, com base na recolha efectuada a outros ordenamentos jurídicos e tendo como referência legal exemplificativa os três países tratados mais ao pormenor – Espanha, França, Argentina e Brasil –, julgamos que podemos enquadrar o regime legal aplicável às associações em três diferentes momentos.
• O momento do acto constitutivo.
• O desenvolvimento da actividade, que, por sua vez, deverá pautar-se por critérios de independência e transparência.
• E, por fim, aferir se a pessoa colectiva associação mantém a prossecução dos seus objectivos, de acordo também com o seu acto constitutivo e com os critérios de independência e transparência na sua actividade, isto é, a permanência da qualidade de uma associação de consumidores.
A. Acto Constitutivo
Entendemos, assim, que para a constituição de uma associação de consumidores – o seu acto constitutivo –, para além do cumprimento dos requisitos gerais previstos na lei civil, deverão estas pessoas colectivas obedecer ao seguinte:
1. Não podem incluir associados ou pessoas colectivas que visam a obtenção de lucro.
2. Não podem integrar um número de associados constituintes que, sobre o valor total de quotas pagas, não perfaça pelo menos o montante de €…para as associações nacionais, sendo que esta condição pode ser dispensada a associações envolvidas na investigação e análise científica.
3. Não podem incluir menos de 3000, 500 ou 100 associados, consoante sejam de âmbito nacional, regional ou local, respectivamente, de acordo com a área a que circunscrevem a sua acção.
4. Devem, estatutariamente, assumir e identificar se os fins que prosseguem são de interesse genérico ou específico.
B. Actividade
No âmbito do desenvolvimento da sua actividade, no cumprimento dos deveres de independência e transparência, as associações de consumo deverão prosseguir os seguintes objectivos:
1. Desenvolver uma actividade efectiva e pública na defesa dos interesses dos consumidores, tendo em conta especialmente a realização e difusão de publicações, bem como actividades de educação e informação ao consumidor.
2. Realizar toda e qualquer actividade que tenha em vista a defesa e protecção dos consumidores, mantendo-se independentes de qualquer actividade profissional, comercial ou industrial / produtiva.
3. Manter-se independentes de actividades políticas e partidárias.
4. Acompanhar e aconselhar os consumidores sobre o consumo de bens e / ou utilização de serviços, preços, condições de compra, qualidade e outras questões relevantes.
5. Colaborar com o Estado e entidades privadas para o aperfeiçoamento da legislação relativa ao consumidor.
6. Propor aos órgãos do Estado propostas legislativas ou medidas de carácter administrativo destinadas à protecção e educação dos consumidores.
7. Organizar, realizar e divulgar estudos de mercado, de controlo de qualidade, estatísticas de preços, prestando toda a informação necessária e de interesse para os consumidores.
8. Receber reclamações dos consumidores e promover soluções amigáveis.
9. Defender e representar os interesses dos consumidores perante a justiça e outras autoridades públicas e/ou privadas.
10. Não aceitar doações, bens e subsídios de empresas comerciais, industriais e prestadores de serviços, privadas, públicas, nacionais ou estrangeiras.
11. Não aceitar anúncios publicitários de empresas comerciais, industriais e prestadores de serviços, privadas, públicas, nacionais ou estrangeiras nas revistas a publicar.
12. Cumprir com qualquer outra obrigação imposta pela legislação de defesa do consumidor.
13. Definir o limite legítimo da colaboração com os operadores de mercado de qualquer sector de actividade, em defesa dos direitos e interesses dos consumidores, bem como os pressupostos em que devem celebrar convénios ou acordos de colaboração.
14. Proceder ao depósito das contas anuais na Direcção-Geral do Consumidor, num prazo de um mês desde o dia seguinte ao fecho e aprovação das mesmas pelos órgãos estatutários competentes.
C. Permanência
No que tange à sua continuidade ou permanência, as associações de consumidores podem perder esta qualidade quando:
1. Não respeitarem as normas legais aplicáveis à constituição e actividade das mesmas.
2. A associação deixar de integrar o número necessário de membros para sua constituição legal.
3. Não justifique, durante o último ano de exercício uma actividade efectiva e pública na defesa dos interesses dos consumidores.
4. A sua actividade deixar de ser independente de qualquer forma de actividade profissional, comercial ou industrial.
Único. A perda da qualidade de associação de consumidores nunca será por um período inferior a 3 anos.
VIII
Conclusão
Em boa verdade, assistimos, através de uma análise comparada, a vários regimes legais de diferentes ordenamentos jurídicos, no que respeita às associações de consumo, mas, no entanto, todos com uma preocupação comum: a prossecução do interesse e protecção dos direitos do consumidor.
Certo que essa preocupação comum reflecte-se na forma como cada ordenamento jurídico – cada comunidade política – entende o que é e quem é o consumidor. Quem são aqueles que podem ser alvo de uma protecção legal numa relação jurídica de consumo.
Verifica-se que as definições de consumidor, tanto doutrinalmente como legalmente, apesar de ser diversa a sua terminologia, encontram um núcleo partilhado em elementos fundamentais:
1. A pessoa.
2. Uso para si próprio, privado ou pessoal, de um bem ou serviço.
3. Fornecimento de bens ou serviços por uma empresa ou por um profissional.
Neste sentido, devemos, pois, considerar que todas as pessoas físicas, singulares – em determinadas circunstâncias também pessoas colectivas – são consumidores. Não será pelo lado do fornecedor, a contrario sensu, que devemos procurar quem é consumidor, uma vez que certos fornecedores são entendidos como utilizadores finais de bens e serviços. Por esta razão, ainda se discute qual a amplitude do seu conceito.
Ora se partirmos da ideia que consumidor será aquele que numa relação jurídica é o cidadão comum ou aquele que adquire bens ou serviços para seu uso pessoal ou privado numa relação negocial estabelecida com um profissional ou uma empresa, destituído de qualquer conhecimento, seja técnico, profissional, cultural, económico e social, que não seja a satisfação de necessidades de consumo, entendemos que a existência de associações de consumidores é importante para a informação, educação e protecção do consumidor nas sociedades actuais.
Desta feita, tais organizações deverão ter um desempenho que de facto demonstre o seu total e absoluto envolvimento no tratamento das questões ligadas aos interesses e direitos dos consumidores, quando confrontados na sua vida quotidiana com potenciais conflitos decorrentes das relações mantidas com quem detém e fornece os bens ou serviços.
Para se aferir desse desempenho, por parte dessas organizações de consumidores – por ao mesmo tempo assumirem um papel importante nas relações económicas e comerciais de uma sociedade e revestirem, nessa medida, carácter especial -, deverá desde logo partir-se da sua criação, do seu acto constitutivo.
Neste âmbito, o exemplo dado por outras ordens jurídicas é fundamental para uma organização e sistematização de pressupostos que possam, por si, delimitar à partida quem são essas associações e o que elas deverão prosseguir na sua actividade. Por essa razão é que em qualquer ordenamento jurídico são identificadas, logo à partida, como pessoas colectivas sem fins lucrativos. Isto é, não podem incluir associados ou pessoas colectivas que visam a obtenção de lucro.
Também, noutras ordens jurídicas, se exige que as associações de consumidores deverão estar regularmente constituídas durante um certo período de tempo, constando dos fins a prosseguir a defesa e direitos dos interesses dos consumidores e a desenvolver uma efectiva actividade nesta área, antes de um reconhecimento oficial das mesmas.
Da mesma forma relaciona-se o número de associados constituintes e o montante de quotas pagas como um pressuposto para a criação de uma associação, como acima se verificou, entre outras situações passíveis de integrar o seu acto constitutivo.
Por outra banda, temos a actividade desenvolvida que conformará inevitavelmente uma actividade efectiva e pública na defesa e protecção dos interesses e direitos dos consumidores, mantendo-se independente de qualquer actividade profissional, comercial ou industrial / produtiva, bem como política e partidária.
Tal actividade deverá desenvolver-se, entre outras formas, através de um acompanhamento e aconselhamento permanente aos consumidores, na colaboração com o Estado e entidades privadas para o aperfeiçoamento de legislação pertinente, defender e representar em tribunal – também perante outras autoridades públicas e/ou privadas – os interesses dos consumidores.
Por fim, temos a problemática da permanência da atribuição da qualidade de associação de consumidores que certos ordenamentos jurídicos – o caso da Espanha e da França – já acima vistos prevêem na sua legislação.
É considerado, por exemplo, por estes países perda daquela qualidade quando aquelas associações consideradas legalmente como associações de consumidores não respeitarem as normas legais aplicáveis à constituição e actuação das mesmas ou, mais concretamente, quando deixarem de prosseguir os fins para que foram constituídas, deixarem de integrar o número necessário de membros para sua constituição legal, ou a sua actividade deixar de ser independente de qualquer forma de actividade profissional.
Este é, pois, o estudo apresentado, pelo que esperamos que possa ser vir a ser útil e servir de ferramenta para o esclarecimento e execução de tarefas indispensáveis no âmbito da realidade associativa de consumo.
Esperamos, igualmente, que o prenúncio de análise comparada realizada neste estudo possa trazer alguns ensinamentos, adequando os instrumentos necessários à realidade sociojurídica portuguesa na elaboração de um regime jurídico-legal característico.
Em nenhum país, a natureza, a organização, a estrutura funcional e os meios de representação dos interesses dos consumidores são iguais, pelo contrário são muito diferentes, estando os vários sistemas jurídicos dependentes das tradições históricas e culturais, hábitos sociais e o desenvolvimento económico de cada país.
Reflectindo esta preocupação da especificidade e da singularidade do direito em geral e do direito do consumo em especial, terminamos com uma citação do Prof. Doutor Carlos Ferreira de Almeida :
O negócio jurídico de consumo é um negócio jurídico especial, no sentido que o seu conceito, fundamento e regime jurídicos se justapõem ao núcleo central do negócio jurídico de direito comum, uma vez revisto e depurado de elementos históricos e acidentais, mas dispondo de caracteres específicos e regulação própria, de harmonia com as particularidades do seu campo de aplicação, da avaliação relativa dos interesses e da protecção dispensada aos consumidores.
Notas
1 Constituição da República Portuguesa, Edições Almedina, 2008.
Artigo 61.º
(Iniciativa privada, cooperativa e autogestionária)
1. A iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela
lei e tendo em conta o interesse geral.
2. A todos é reconhecido o direito à livre constituição de cooperativas, desde que observados os princípios cooperativos.
3. As cooperativas desenvolvem livremente as suas actividades no quadro da lei e podem agrupar-se em uniões, federações e confederações e em outras formas de organização legalmente previstas.
4. A lei estabelece as especificidades organizativas das cooperativas com participação pública.
5. É reconhecido o direito de autogestão, nos termos da lei.
2 http://www.fd.uc.pt/hrc/enciclopedia/onu/textos_onu/dudh.pdf
3 http://www.cidadevirtual.pt
4 Código Civil, Edições Almedina, 2009
5 Código do Consumidor – Anteprojecto, Instituto do Consumidor, 2006
6 Art. 82. Para os fins do art. 81, Parágrafo único, são legitimados concorrentemente: (Redação dada pela Lei nº 9.008, de 21.3.1995)
I – o Ministério Público,
II – a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;
III – as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código;
IV – as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este código, dispensada a autorização assemblear.
§ 1° O requisito da pré-constituição pode ser dispensado pelo juiz, nas ações previstas nos arts. 91 e seguintes, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.
7 V. Decreto-Lei nº 208/2006, de 27 de Outubro (Lei Orgânica Do Ministério da Economia e da Inovação), artigo 14º; Decreto Regulamentar nº 57/2007, de 27 de Abril (Reestruturação do Instituto do Consumidor, definindo a missão, atribuições e tipo de organização da Direcção-Geral do Consumidor); Portaria nº 536/2007, de 30 de Abril (Estrutura Orgânica da Direcção-Geral do Consumidor), Despacho nº 4210/2008, de 18 de Janeiro (Regulamento de Apoio Técnico e Financeiro do Estado às Associações de Consumidores e Cooperativas de Consumo).
8 Proposta de Lei da Associação na Hora aprovada na Assembleia da República
(…)
A presente proposta de Lei visa, em primeiro lugar, criar uma modalidade de constituição imediata de associações com personalidade jurídica, continuando, assim, a concretizar os propósitos de eliminação de actos e procedimentos desnecessários e desonerando o cidadão de custos e imposições administrativas dispensáveis.
Assim, introduz-se a possibilidade de constituição de associações mediante atendimento presencial único nas conservatórias, deixando de ser necessária uma escritura pública para a constituição de uma associação. Os interessados podem passar a dirigir-se a uma conservatória e, no mesmo balcão de atendimento e no mesmo acto, indicam o nome pretendido, escolhendo um modelo de estatutos pré-aprovados. De imediato, a conservatória procede à publicação electrónica do acto constitutivo e dos estatutos nos termos legalmente previstos para os actos das sociedades comerciais.
Elimina-se ainda as diversas publicações do acto de constituição e dos estatutos da associação, bem como o correlativo depósito no Governo Civil do distrito onde a associação tem a sua sede e a comunicação oficiosa ao Ministério Público junto do tribunal da comarca da sede da associação, sem prejuízo do acesso à informação por cada uma destas entidades.
Fomenta-se desta forma a liberdade de associação enquanto direito fundamental constitucionalmente consagrado, suprimindo-se um conjunto de imposições administrativas desnecessárias, sem prejuízo da manutenção da segurança proporcionada pelo controlo de uma entidade pública e da fiscalização exercida nos termos gerais pelo Ministério Público.
A par deste regime especial de constituição imediata de associações, e em conformidade com os mesmos propósitos de racionalização, aproveita-se para simplificar o regime geral de constituição de associações.
Por um lado, mantém-se a possibilidade de utilização de escritura pública para o acto de constituição da associação, mas elimina-se a necessidade de comunicação oficiosa, por parte do notário, da constituição e dos estatutos da associação ao Governo Civil e ao Ministério Público, em simultâneo com a supressão da necessidade de remessa de um extracto ao jornal oficial para publicação e da exigência de publicação num dos jornais mais lidos da região.
Por outro lado, e em sintonia com a simplificação do regime desenhado para a constituição de associações, uniformiza-se o processo de publicação do acto de instituição e dos estatutos das fundações que, à semelhança do que sucede com as associações, passa a efectuar-se nos termos legalmente previstos para os actos das sociedades comerciais.
Finalmente, adopta-se o mecanismo da «marca na hora», já introduzido para a “Empresa na hora”. As associações constituídas através da modalidade de constituição imediata de associações ora criada passam a poder optar, no momento da constituição da associação, por uma marca pré-aprovada e pré-registada em nome do Estado, idêntica à denominação escolhida.
9 Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 594/74, de 7 de Novembro.
IX
Fontes de consulta e de referência
Legislação
• Constituição da República Portuguesa, Edições Almedina, SA, 2008
• Declaração Universal dos Direitos do Homem
• Convenção Europeia dos Direitos do Homem
• Código Civil Português, Edições Almedina, SA, 2009
• Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro
• Decreto-Lei nº 71/77, de 25 de Fevereiro
• Lei nº 24/96, de 31 de Julho
• Lei nº 40/2007, de 24 de Agosto- associação na hora
• Portaria nº 1441/2007, de 7 de Novembro – associação na hora
• Proposta de Lei de associação na hora
• Anteprojecto do Código do Consumidor, Instituto do Consumidor, 2006, Comissão do Código do Consumidor, Ministério da Economia e da Inovação – Secretaria de Estado do Comércio, Serviços e Defesa do Consumidor
• Código de Defesa do Consumidor (Brasil)
• Decreto nº 2.181/97: Dispõe sobre a organização do SNDC e oferece outras providências (Brasil)
• REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (Espanha),
• LEY 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuários (Espanha)
• Ley De Defensa del consumidor Argentina
Outras fontes (internet)
The Global Voice for Consumers
European Commission; DG Health and Consumers; Consumer Affairs
http://pt.wikipedia.org
O conceito de consumidor na relação jurídica de consumo
As associações e o direito do consumidor
Defesa do consumidor: Estudo das ações coletivas nos estados partes do MERCOSUL
Associações privadas sem fins lucrativos
A Representação e Representatividade das Associações de Consumidores na Europa, Relatório, Lisboa, 2008
United Nations Guidelines for Consumer Protection, UNITED NATIONS New York, 2003
Referência Bibliográfica
Almeida, Carlos Ferreira de – Negócio Jurídico de Consumo, separata do Boletim do Ministério da Justiça, nº 347, Lisboa, 1985
5/3/2018