No livro «Direito, Transição e Continuidade – Escritos Dispersos de Direito Público de Macau» de Paulo Cardinal foi publicado um texto inédito, escrito em 2000, denominado «Iniciativa Legislativa Superveniente dos Deputados nos Casos Previstos na 2.ª Parte do Artigo 75.º da Lei Básica».
Trata-se de verificar a conformidade de alguns artigos da Resolução n.º 1/1999*, que aprova o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau, nomeadamente o artigo 106.º, alínea a), com a segunda parte do artigo 75.º da Lei Básica.
A segunda parte do artigo 75.º da Lei Básica impede que os deputados da Assembleia Legislativa (AL) apresentem projectos de lei e de resolução que envolvam receitas e despesas públicas, a estrutura política ou o funcionamento do Governo, o que limita de sobremaneira a iniciativa legislativa dos deputados. Apenas o Governo pode exercer o poder de iniciativa legislativa nestas matérias.
Por seu lado, o artigo 106.º, alínea a) do Regimento da AL estipula que «sob pena de rejeição liminar pelo Presidente da Assembleia Legislativa, os projectos e as propostas de lei, e as propostas de alteração não podem violar o disposto nos artigos 103.º e 104º». O artigo 103.º do Regimento da AL repete as matérias reservadas à iniciativa legislativa do Governo, previstas na segunda parte do artigo 75.º da Lei Básica.
O autor considera que a reserva legislativa, prevista no artigo 75.º da Lei Básica, consagra uma reserva de iniciativa legislativa originária e não uma reserva de iniciativa legislativa superveniente, ou seja, se o Governo apresentar à AL propostas de lei nas matérias referidas na segunda parte do artigo 75.º da Lei Básica, os deputados da AL têm competência para as alterar. Os deputados têm competência para aprovar as propostas de lei apresentadas pelo Governo e também as devem poder alterar.
Pelo que, o artigo 103.º, conjugado com o artigo 101.º, e o artigo 106.º, al. a) da Resolução n.º 1/1999, que aprova o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau, não devem ser interpretados no sentido de preverem uma reserva total de iniciativa legislativa por parte do Governo.
Ademais, refere o autor na pg. 192, «cabe, no mínimo questionar da legitimidade do Regimento em consagrar uma nova regra neste relevante domínio, nova regra esta que se consubstanciaria como contrária à regra exposta pela Lei Básica, logo em desconformidade com esta. Note-se que esta pretensa extensão de uma reserva originária a toda a iniciativa superveniente não encontra, julgamos nós, aconchego na Lei Básica e significaria a introdução por mera via regimental de um ineludível factor de erosão de normais poderes de deputados e em contradição com a história constitucional e com o direito comparado».
Sobre as normas contidas na 2.ª e 3.ª parte do artigo 75.º da Lei Básica, que estabelecem, respectivamente, uma reserva absoluta e uma reserva relativa de iniciativa legislativa (esta última, também chamada «iniciativa legislativa condicionada»), António Katchi, no livro «As Fontes do Direito em Macau», publicado em 2006, refere, pg. 359, que «ainda assim, aos estabelecê-las, as normas da LB supramencionadas aludem unicamente aos ´projectos de lei e de resolução´, ou seja, à iniciativa originária. Elas não abrangem, portanto, a iniciativa superveniente, traduzida na apresentação de propostas de alteração aos textos já em discussão. No entanto, a Assembleia Legislativa, mais papista do que o Papa, decidiu alargar a esta as sobreditas reservas (artigo 106.º, proémio e alínea a), do Regimento)».
* A Resolução n.º 1/1999 foi alterada pelas Resoluções n.ºs 1/2004, 2/2009 e 1/2015. Os artigos 101.º, 103.º e 106.º, alínea a) da Resolução n.º 1/1999 correspondem, actualmente, aos artigos 102.º, 104.º e 107.º, alínea a) da Resolução n.º 2/2009, que republicou a Resolução n.º 1/1999.
23/4/2017
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立法會議員的嗣後立法提案權
在《澳門公法的文獻 － 權利、過渡和延續性》一書中，刊登了簡天龍於二零零零年纂寫的未發表的文章，名為《基本法》 第七十五條第二段的立法會議員的嗣後立法提案權。
這是為了驗證通過《澳門特別行政區立法會議事規則》的第1/1999號決議*內的一些條款，尤其是當中的第一百零六條a）項是否符合《基本法》第七十五條第二段的規定。
《基本法》第七十五條第二段規定防止立法會議員提交涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，這就非常地限制了議員的立法提案權，只有政府才能對這等事宜行使立法提案的權利。
另一方面，《立法會議事規則》第一百零六條a）項規定：“提出法案時，違反第一百零三條和第一百零四條的規定，立法會主席應初端拒絕有關的法案或修訂提案”。《立法會議事規則》第一百零三條重複《基本法》第七十五條第二段規定保留予政府的立法提議事項。
該作者認為，《基本法》第七十五條規定的立法保留是一種原始的立法提案權的保留，而不是一種嗣後立法提案權的保留，申言之，政府向立法會提出《基本法》第七十五條第二段所指的事宜的法案，立法會議員有權作修改，議員有權批准政府提出的法案，也應該有權改變該等法案。
因此，通過《澳門特別行政區立法會議事規則》的第1/1999號決議第一百零三條，結合第一百零一條和第一百零六條a）款不應該被解釋為對政府立法提案權的全部保留。
此外，該作者在第192頁指出：“至少應該對議事規則在這個重要的範疇內定立新的規則的正當性提出疑問，這是一條與《基本法》所規定的規則相反的新規則，意即違反《基本法》的規定。需要注意的是，我們認為這種把原始保留延展至所有的嗣後提案權並沒有《基本法》的法律基礎。又或者說，透過議事規則的方式引入一種侵蝕立法議員的一般權力的不可避免的事實，這亦是與憲法傳統及比較法相違背”。
就載於《基本法》第七十五條第二段及第三段的規則，分別規定一個對提案權的絕對保留及相對保留（後者亦被稱為“有條件的立法提案權”）。二零零六年，António Katchi發行一本名為《澳門法源》一書，他在第359頁中指出：“即使如此，上述《基本法》的規定只包含提案和決議，申言之，原始提案權。因此，它並不涵蓋嗣後提案權，後者體現在對審議中的文本提出修改建議。然而，立法議會對決定擴大議事規則內上述的保留持一種過度保守的態度（第一百零六條a）項）“。
* 第1/1999號決議後經第1/2004號、第2/2009號及第1/2015號決議修改。第1/1999號決議第一百零一條、第一百零三條及第一百零六條a）項對應重新公佈的第1/1999號決議的第2/2009號決議的第一百零二條、第一百零四條及第一百零七條a）項。
2017年4月23日