– Uma observação em serviços da França, Alemanha e Luxemburgo
José Goncalves Marques*
No âmbito dos trabalhos preparatórios do Código do Registo Predial português, integrei uma missão encarregada pelo Ministério da Justiça de estudar o funcionamento de serviços de notariado, registo predial e registo comercial em França, Alemanha e Luxemburgo.
A observação incidiu sobre cartórios notariais e repartições de registo predial e comercial nas cidades de Paris, Estrasburgo, Luxemburgo e Kehl.
Reproduzem-se, pelo interesse que possam ter, algumas das observações registadas no relatório da missão, que fui encarregado de redigir na parte respeitante ao notariado e ao registo predial.
I – Lições comuns na diversidade de sistemas
A melhor que retivemos: servir bem os interesses do utente de um serviço público não é uma questão de perfeição técnico-jurídica de sistemas, mas uma filosofia de atitude da administração para com os administrados.
Com bons ou menos bons sistemas, os procedimentos assentavam nas seguintes orientações:
1. Suprimento pelos serviços das exigências legais impostas aos cidadãos. Os serviços públicos, junto dos quais se demandam interesses ou cumprem obrigações, não empregam como recurso administrativo a resistência do cidadão; isto é, se um resultado pretendido num serviço depende de formalidades a procurar noutros, a interligação necessária concretiza-se, não por andanças do utente, mas por acções dos serviços desencadeadas por um contacto reduzido daquele.
Procede-se como se se tivesse ajuizado, em termos de macroeconomia, que é mais vantajoso cometer aos serviços atribuições de interligação organizando os para o efeito, do que perder o valor trabalho dos particulares no tempo que necessitam de empregar para colherem a resposta dos serviços às suas pretensões.
Por isso se não viram aglomerações de público. Repartições como as do registo predial, votadas à publicidade dos direitos, funcionam praticamente em regime de serviço interno, devido a uma quase total intermediação dos interesses dos utentes exercida pelos notários e outras entidades que tenham contribuído para a formação dos actos registados.
Os particulares têm acesso assegurado aos serviços, mas em horários reduzidos, nalguns casos, só num dos períodos do dia de trabalho.
Retemos o caso de um emigrante português com quem falámos no Luxemburgo: para comprar a casa em que vive compareceu apenas perante o notário, por uma só vez e para a formalidade da escritura, no que gastou cerca de 20 minutos.
2. Coordenação funcional dos serviços públicos. Consideremos um acto jurídico registável; o seu processo de formação vai desencadear, em fases sucessivas, formalidades nos serviços de cadastro de imóveis, serviços notariais, serviços fiscais e serviços de registo predial. Na sua área específica de competência, cada serviço procederá rigorosamente de harmonia com os resultados pretendidos nas fases seguintes ou determinar-se-á pelos elementos formados nas fases antecedentes.
Assim, os serviços de cadastro emitem o título de identificação física do prédio para a escritura e para o registo, mas, nas anotações de conteúdo jurídico que faz aos prédios, segue rigorosamente as comunicações oficiosas do registo predial; os serviços fiscais tributam os actos no exacto contorno que o notário lhe dá (os impostos equivalentes a sisa ou mais-valias são pagos por iniciativa do notário após as escrituras).
3. Rigorosa disciplina dos actos jurídicos. Foi-nos dado constatar, dos encontros havidos com todos os notários, uma escrupulosa preocupação de disciplina na confecção dos títulos no sentido de serem evitados erros e imprecisões, por um lado, e a ilicitude, por outro.
A declaração negocial apoia-se em certezas oficiosamente assumidas pela autoridade autenticadora, particularmente no que respeita à identidade das partes (em grande medida certificada com base em documentos de estado civil), à existência e identificação física do prédio (provada exclusivamente pelo cadastro) e à legitimidade negocial (provada por registos anteriores ou, na sua falta, por títulos).
Sem estas cautelas, o acto autenticdor é inadmissível, por imperativos legais ou deontológicos. Quer-se isenta liberdade negocial dos vícios que faz das pessoas vítimas de intermináveis peregrinações burocráticas, quando não grave lesão nos seus direitos.
4. O papel-chave dos notários. A acção do notário não se circunscreve celebração do acto autêntico. É ele, e vez do particular, o agente encarregado do preenchimento de formalidades ou do cumprimento de obrigações que se cocam antes e depois do contrato.
Este papel assume-o, não só em virtude de mandato recebido das partes mas também em cumprimento de obrigações legais.
Em muito maior medida do que entre nós, ele é auxiliar da administração e agente do fisco, mas em nome de uma procuradoria pública dos interesses do cidadão.
É o notário que se dirige aos serviços de cadastro e do registo predial para obter os documentos da situação física e jurídica do prédio, preparatórios da escritura; feita esta, é o notário que obrigatoriamente, sob pena de multa, promove o seu registo predial; é ainda ele que, em solidariedade com o contribuinte, paga os impostos que forem devidos pelo acto.
Se o acto se forma na esfera de actividade de um tribunal ou de órgão da administração, as incumbências públicas apontadas ao notário são desempenhadas por oficial da justiça ou da administração.
II – Características técnicas dos sistemas de registo predial
Na Alemanha e na Alsácia funcionam sistemas de publicidade imobiliária de base real (fólio real, Gründbuch, livre foncier), confiados a um juiz de jurisdição voluntária (Gründbuchrichter, juge du livre foncier).
O registo é obrigatório e subordinado ao princípio da instância, exercido pelo notário ou outra entidade responsável pela celebração do acto.
Os efeitos são constitutivos ou atributivos na Alemanha; na Alsácia, após a subordinação ao direito francês, os efeitos são declarativos ou enunciativos, de mera oponibilidade a terceiros.
A inscrição é precedida de uma decisão de legalidade dos títulos, nos aspectos de substância e de forma.
Na Alsácia, os registos são feitos num livro em que, com o mesmo número, se reservava um grupo de 4 folhas para cada prédio, uma para a descrição predial, outra para inscrições de propriedade, outra para direitos e encargos diversos e outra para hipotecas e privilégios creditórios.
Em Kehl, evoluiu-se recentemente para um sistema de «dossier» por prédio, constituído por quatro fichas para função idêntica à das folhas de livro referidas.
Há ficheiros reais e pessoais; mas em Kehl os ficheiros reais foram substituídos por elementos cadastrais – plantas cartográficas e verbetes – fornecidos pelos serviços de cadastro.
A descrição predial, nos livros ou nas fichas, é a reprodução da identificação cadastral.
No Luxemburgo, o sistema é de base puramente pessoal: quem pretenda saber informações sobre um prédio, tem de dar com todo o rigor a identidade da pessoa suposta como proprietário. O computador responde, se a pessoa identificada constar do «banco de dados», com a indicação do «reportório», que é um registo de todas as operações jurídicas imobiliárias registadas por um indivíduo ou contra ele; do reportório colhem-se as referências que permitem localizar o título transcrito.
Na França, a partir da reforma de 1955, vigora o chamado sistema misto. No dizer do conservador sr. Breton, que nos recebeu em Paris e foi membro da comissão responsável pela reforma, procurou-se colher o que havia de melhor, quer do sistema real, quer do sistema pessoal.
Na verdade, além do ficheiro pessoal, dispõe hoje o sistema francês de um ficheiro imobiliário, onde a par da identificação cadastral do prédio, se fazem anotações sumárias dos títulos registados.
O registo propriamente dito consiste no «depósito» dos títulos-operação de apresentação que, uma vez aceite, é anotada num livro diário pela ordem. de chegada, aí se firmando sem possibilidade de contestação as posições de prioridade – e na inserção («formalité») do título no volume próprio, com outros da mesma espécie.
A inserção em volume substitui, quer na França, quer no Luxemburgo, a antiga transcrição integral dos títulos.
Em ambos os países, o registo é obrigatoriamente promovido pelo notário, oficial de justiça, procurador público ou oficial administrativo, que tenham contribuído para a formação do acto.
Não há requerimento formal; mas faz-se a especificação dos registos pretendidos num impresso próprio de requisição-remessa.
O conservador, em França e no Luxemburgo, não tem poderes de exame da legalidade ou qualificação de fundo dos títulos apresentados; verifica a regularidade formal dos actos, a concordância extrínseca dos elementos do processo e do registo pretendido com registos antecedentes.
Pode recusar o depósito e a formalidade de inserção em certos casos. Deficiências sanáveis, detectadas após o depósito, são notificadas ao notário ou outra entidade apresentada, assinalando-se-lhe um prazo para aperfeiçoamento.
Este expediente de superação de deficiências é possível, sem prejuízo do princípio da prioridade uma vez que a técnica de inserção não põe o problema da ordem do registo no lugar que lhe é próprio, ao contrário dos registos lançados em livros ou fichas.
Feitos os registos, em França e no Luxemburgo, são estes anotados num extracto da escritura especialmente entregue na conservatória para o efeito. Na Alemanha é remetido ao interessado um duplicado da inscrição realizada, junto a um extracto da escritura.
Desta feita se criam arquivos duplicados, que o notário recolhe e preserva, realidade que nos permitiu compreender a despreocupação com que encaram riscos de desaparecimento ou viciação dos registos. Por esta razão, é desconhecido o processo especial de reforma de registos.
Este arquivo notarial permite-lhe ter à mão elementos suficientes para trabalhar com segurança e proficiência em actos posteriores.
III – O papel do cadastro imobiliário
Verificámos bem que, na base do sucesso ou do insucesso de um sistema do registo predial, qualquer que ele seja, está o contributo que os serviços de cadastro imobiliário podem prestar na inventariação e exacta identificação dos prédios.
Nos serviços notariais e de registo visitados não se concebia, sequer, que fosse possível celebrar um acto jurídico sobre imóvel, desligado de uma rigorosa referência cadastral, única forma de acreditar a existência e identidade física do prédio.
Nas escrituras e nas descrições prediais, como que não se identificam prédios: elegem-se como objecto de direitos.
O acto jurídico desencadeia um cuidadoso sistema de operações inter-serviços para assegurar a concordância cadastro-acto jurídico-acto de registo, com inteiro respeito da função que a cada serviço incumbe.
Antes de formalizar o acto, a autoridade autenticadora «procura» o prédio no cadastro; refere-o no acto, tal e qual, na sua identidade física e segundo a situação jurídica colhida nos serviços de registo; estes operam sob a referência assim formada. Em retorno, os serviços de cadastro só farão ao prédio anotações de conteúdo jurídico que os serviços de registo lhe comuniquem (e isto é feito, em consequência dos registos, oficiosa e mensalmente, num impresso próprio que acompanha cada processo de registo).
É evidente que as operações de cadastro requerem o mesmo dinamismo que se verifica no tráfego jurídico imobiliário. Carece de dar respostas rápidas a constantes necessidades jurídicas que reclamem alterações da realidade predial; fraccionamentos, englobamentos, mediações, etc..
Verificamos que, para o efeito, os serviços de cadastro tinham os necessários recursos técnicos (geómetras, topógrafos) localmente operantes. Portanto, uma apropriada descentralização técnica, de apoio local a cada repartição.
Por outro lado, demarcavam-se funcionalmente, como unidades de serviço público, dos serviços fiscais e dos serviços de registo.
Todos os prédios são objecto de cadastro, mesmo os que entre nós, numa perspectiva fiscalista, são considerados «omissos», como os terrenos para construção, só porque não estão sujeitos a carga tributária.
Estas constatações adensam o nosso pessimismo sobre as possibilidades de uma verdadeira reforma do registo predial.
Com efeito, lidamos demasiado com prédios «inventados» nos títulos, com identificação dada pelas declarações das partes, sem um cabal apoio técnico sobre a sua real configuração física.
Daí a facilidade com que se duplicam descrições prediais, dando lugar a uma negligente subversão do papel do registo predial que é, fundamentalmente, a protecção da boa fé no tráfego imobiliário, e a dificuldade de estabelecer a concordância do registo com as matrizes.
Não se praticam regras adequadas a prosseguir o objectivo proposto pelo Decreto-Lei n.º 40 603 de 18/5/56, de se alcançar o estabelecimento dum rigoroso paralelismo entre registo predial e as matrizes cadastrais, no duplo aspecto da identificação física e jurídica dos prédios descritos.
Já não é razoável que, decorridos mais 60 anos, ainda persista em larga medida uma realidade como a que o legislador de 1918 (relatório do Decreto n.º 4 168, de 26/4/18) lamentava nestes termos: «No faz sentido que se determine que o sistema de registo predial assente essencial e invariavelmente na identificação dos prédios sobre que recai a inscrição, e invariavelmente na identificação dos prédios sobre que recai a inscrição e ao mesmo tempo se no estabeleçam providências que tornem impossível, ou pelo menos difícil, a duplicação das descrições. Só com o cadastro predial rigoroso se conseguirá essa impossibilidade, mas a consecução de um tal benefício teremos de relegá-la para ocasião mais oportuna que infelizmente vemos muito afastada».
*José Goncalves Marques
Advogado
Texto publicado na versão impressa de O Direito, de Maio de 1991