José Gonçalves Marques*
1. Macau foi considerado pela Constituição da República Portuguesa de 1976 «território sob administração portuguesa que se rege por estatuto adequado à sua situação especial» (Artigo 5.º, n.º 4, na sua redacção primitiva). Na revisão constitucional de 1989, a mesma qualificação é feita no artigo 292.º, n.º 1, numa formulação que traduz já a transitoriedade da administração portuguesa.
Com o estabelecimento das relações diplomáticas entre Portugal e a República Popular da China, acordado em 1979, Macau passou a ser referido como território chinês sob administração portuguesa.
A Declaração Conjunta Sino-Portuguesa sobre a Questão de Macau afirmou definitivamente que Macau «faz parte do território chinês» (n.º 1.º).
2. O facto de Macau ter deixado de ser território português configura, só por si, uma transformação estrutural de molde a produzir profundas modificações na regulamentação da nacionalidade dos seus habitantes.
Aquando da publicação da actual lei da nacionalidade, em 1981, o problema não se colocou ainda na dimensão que deve revestir nos conhecidos contextos de transição de soberania, porque não se desenhavam então limites temporais ao exercício da administração portuguesa.
Por isso, o novo direito da nacionalidade publicado em Portugal valorou apenas – com a profundidade que se entendeu inferir da «situação especial» de Macau consignada na Constituição as determinantes da nacionalidade portuguesa que se conexionam com território sob administração portuguesa[1].
Avançou-se um tratamento específico do nascimento em Macau como causa de atribuição de nacionalidade portuguesa originária[2].
Em 21 de Novembro de 1981, data da entrada em vigor no Território da nova Lei da Nacionalidade (Lei n.º 37/81, de 3 de Outubro), ficou profundamente alterado o quadro histórico do direito anterior em matéria de atribuição da nacionalidade portuguesa.
Todos quantos nasceram em Macau antes daquela data são portugueses de origem, salvo pouco verificadas excepções, independentemente de serem portugueses, estrangeiros, apátridas, de nacionalidade desconhecida ou incógnitos os respectivos pais. Aos nascidos depois, só é conferida a nacionalidade portuguesa se forem filhos de pai português ou mãe portuguesa[3].
Nenhuma outra especificidade de vulto contém a nova lei, designadamente quanto às determinantes da nacionalidade portuguesa superveniente, apesar das diferenças do contexto sociológico de Macau que poderiam condicionar o acesso à cidadania portuguesa.
Em obediência a imperativos constitucionais (Constituição, artigo 13.º, n.º 2), foram mesmo ampliadas as possibilidades de aquisição da nacionalidade portuguesa relativamente ao cônjuge marido estrangeiro casado com mulher portuguesa (artigo 3.º) e aos menores e incapazes filhos de mãe que adquira a nacionalidade portuguesa (artigo 2.º)[4].
A inovação em matéria de casamento potencia resultados muito efectivos em Macau por constituir uma porta de acesso à cidadania portuguesa, transporta naturalmente numa sociedade que
— a maioria da população é estrangeira;
— a interacção demográfica é intensa com as sociedades vizinhas (chinesa e de Hong Kong),
— a apetência por um estatuto pessoal vantajoso é forte nas incertezas do futuro de Macau e de Hong Kong.
3. O aplicador do direito da nacionalidade que lida com situações relativas a Macau confronta-se hoje com a complexa tarefa de destrinçar o passado e o presente da realidade que tem de valorar, numa sensação de coexistência transtemporal do império dos três últimos regimes legais da nacionalidade: Código Civil de 1867, Lei n.º 2098, de 29/7/959 e Lei n.º 37/81, de 3/10.
Uma das características da questão da nacionalidade em Macau é precisamente a aparência de actualidade de situações do passado que o esforço de implementação e generalização do registo civil e o funcionamento aperfeiçoado do serviço de identificação têm permitido detectar e dimensionar.
Não há um crescimento repentino do círculo dos nacionais portugueses, com origem em Macau; a eficiência dos serviços apenas vai construindo a verdadeira representação de uma realidade que, nos aspectos da nacionalidade, estava já modelada.
4. É na visão do direito anterior que deve ser captada a imagem real das determinantes da nacionalidade portuguesa que operavam em Macau.
Ficou dito que nascer em Macau ou nascer em Portugal, antes de 21 de Novembro de 1981, era indiferente para efeitos de nacionalidade.
Era a primazia do critério do jus soli na atribuição da nacionalidade introduzida no direito português pela Carta Constitucional de 1826, a qual subordinou, como direito constitucional, as regras do Código Civil de 1867 sobre a matéria.
Comentava Dias Ferreira em 1889, no seu Código Civil Anotado: «São filhos da Pátria todos os que nascem em território português, considerando-se como tal toda a parte terrestre do globo sujeita à nossa soberania, e a zona marítima».
A situação não se modificou com a Lei n.º 2098, de 29 de Julho de 1959. Tal como a de 1911, a Constituição de 1933 era omissa quanto a imperativos que vinculassem à manutenção do primado do jus soli; mas a estrutura territorial do Estado que definia, aliada à ênfase da ideia de Império, configurava uma situação semelhante à dos países novos da América, designadamente pelas necessidades de povoamento e assimilação populacional.
Portugal contrastava com o conjunto dos países europeus, que, com uma população integrada em comunidades há muito tempo sedimentadas, acolhiam predominantemente o critério do jus sanguinis.
5. A nacionalidade no Código Civil de 1867. Até à entrada em vigor da Lei n.º 2098, cujo Regulamento foi publicado no Boletim Oficial de Macau, de 24 de Setembro de 1960, a nacionalidade portuguesa era regulada pelos artigos 18.º a 23.º do antigo Código Civil, com as alterações introduzidas pelo Decreto de 2 de Dezembro de 1910.
Da análise do artigo 18.º, na perspectiva de Macau, resulta que:
a) Têm a nacionalidade portuguesa originária:
1 — Todos quantos nascerem em Macau até 29 de Setembro de 1960[5];
2 — Os filhos de pai português e os filhos ilegítimos de mãe portuguesa nascidos no estrangeiro, desde que estabelecessem domicílio em território português, incluindo Macau[6], ou que declarem, mesmo no domínio da actual Lei, que querem ser portugueses.
b) Adquiriram supervenientemente a nacionalidade portuguesa:
1 — Os naturalizados;
2 — As mulheres estrangeiras casadas com cidadão português.
A aquisição da nacionalidade pelo casamento operava-se automaticamente. Só a partir da Lei n.º 2098 ficou sujeita a registo e apenas para fins de identificação (Base XLI, alínea a)).
6. A nacionalidade na Lei n.º 2098, de 29 de Julho de 1959 (regulamentada pelo Decreto n.º 43090, de 27/7/960). Não se modificaram substancialmente as determinantes da nacionalidade portuguesa em 1959. Tratou-se de «completar e aperfeiçoar a regulamentação do Código Civil de 1867»[7].
O critério do nascimento em território português continuou a produzir os mesmos vastos efeitos, aliás ampliados na medida em que a nacionalidade portuguesa passou a ser atribuída aos filhos de mãe portuguesa, legítimos ou ilegítimos, cujo pai fosse apátrida ou de nacionalidade desconhecida[8].
Podem resumir-se de forma idêntica os efeitos produzidos pelo regime da Lei n.º 2098, na perspectiva de Macau:
a) Têm a nacionalidade portuguesa originária:
1 — Todos quantos nasceram em Macau até 20 de Novembro de 1981[9];
2 — Os nascidos no estrangeiro filhos de pai português ou de mãe portuguesa (se o pai for apátrida, de nacionalidade desconhecida ou incógnito), desde que declarem, a todo o tempo, que querem ser portugueses ou que tenham o nascimento inscrito no registo civil português (Conservatória dos Registos Centrais), ou que tenham estabelecido domicílio voluntário em território português, incluindo Macau, até 20 de Novembro de 1981;
3 — Os recém-nascidos expostos em Macau, salvo se se provar que não nasceram em território português.
b) Adquiram supervenientemente a nacionalidade portuguesa:
1 — Os naturalizados;
2 — As mulheres estrangeiras casadas com portugueses, desde que até à celebração do casamento não tenham declarado não quererem a nacionalidade portuguesa e provassem que não perdiam a nacionalidade anterior,
3 — Os filhos menores dos naturalizados portugueses, nas condições estabelecidas na Base XXXII, mediante declaração de que pretendiam ser portugueses, feita por intermédio do pai ou da mãe, conforme os casos;
4 — Os que readquirirem a nacionalidade portuguesa (Bases XXII e XXIII)[10].
7. Ficou exposto como, no passado, os naturais de Macau foram feitos portugueses, grande número deles, seguramente, sem o saber sem o sentimento de pertença à «comunidade nacional» e, muito menos, se reconhecendo «filhos da Pátria», na expressão de Dias Ferreira.
A nacionalidade é direito pessoal (CRP, art. 26.º), é um bem que na sociedade de Macau temos visto passar por ciclos de valoração[11] detectáveis até pelo maior ou menor interesse revelado no recurso aos meios de o provar, particularmente no período, ainda recente, do registo civil facultativo.
Como pode ver-se das regras de prova constantes dos artigos 21.º a 24.º da Lei n.º 37/81, uma coisa é o direito à nacionalidade tal como a lei o outorga ao indivíduo, outra são os meios de o provar[12].
A nacionalidade prova-se pelo assento de nascimento com menções que permitam inferi-la e por registos especialmente previstos nos diplomas sobre a matéria.
Mas o registo de nascimento, concebido embora para poder provar a nacionalidade portuguesa, tem a valência mais ampla de individualizar a pessoa humana e de, através da fixação de certas circunstâncias e da conexão com outros registos, representar o mais completamente possível a sua condição ou estado civil.
Já se viu escrito na vigência da actual Lei da Nacionalidade: «São duas fundamentalmente as vias pelas quais os cidadãos chineses podem vir a adquirir a nacionalidade: os naturais de Macau, pelo registo tardio do seu nascimento, e os restantes pelo casamento».
É evidente que o registo tardio do nascimento dos naturais de Macau não é uma via pela qual «os cidadãos chineses podem vir a adquirir a nacionalidade» portuguesa. Os naturais de Macau que recorrem ao registo tardio, que são os nascidos até 20 de Novembro de 1981, têm a nacionalidade portuguesa desde que nasceram, como se viu, quer pelo antigo Código Civil, quer pela anterior lei da nacionalidade.
Estes portugueses têm vindo a registar-se, «tardiamente», por duas razões: uma, porque se foi ineficiente no passado, não assegurando a generalização do registo civil; a outra, porque o assento de nascimento é a única base de prova da nacionalidade portuguesa originária «de indivíduos nascidos em território português ou sob administração portuguesa» (Lei n.º 37/81, art.º 21.º – 1).
Fica assim evidenciado o papel do registo civil face à nacionalidade. A realidade desta não se modifica minimamente por factores dele oriundos.
Pela conexão dos factos relativos à nacionalidade com o instituto do registo civil, assume este, numa comunidade plurinacional como a de Macau, importância decisiva na notação dos dados com que a estatística demográfica deve caracterizar globalmente a população sob o prisma das nacionalidades.
Garantir a aplicação com elevado rigor do regime jurídico da nacionalidade, foi um dos objectivos da aprofundada reforma do Registo Civil de Macau, executada através das seguintes medidas:
Publicação de um novo Código do Registo Civil (Dec. Lei n.º 14/87/M, de 16 de Março), o qual — nas palavras do Dr. António Vitorino, então secretário-adjunto para a Administração e Justiça —, «justamente se pode considerar um modelo de adaptação legislativa às realidades do Território» (B.O. de 21.9.87, p. 2523).
Publicação de um diploma especial sobre o registo dos nascimentos ocorridos em Macau antes de 21 de Novembro de 1981, atributivos da nacionalidade portuguesa originária (Dec.-Lei n.º 15/87/M, de 16 de Março).
Transferência para o registo civil, com a cooperação das autoridades eclesiásticas de Macau, dos assentos paroquiais de nascimentos, casamentos e óbitos lavrados a partir de 1 de Janeiro de 1900, por fotocópia dos livros dos registos paroquiais, centralizando-se pela primeira vez nas conservatórias do registo civil de Macau os meios de prova dos factos sujeitos a registo obrigatório.
Reestruturação das conservatórias do registo civil (Dec.-Lei n.º 16/87/M, de 16 de Março). Passou-se das quatro então existentes para as actuais duas, organizadas em regime de competência especializada, como forma de melhorar a sua eficácia, uniformizar procedimentos e optimizar a sua orientação.
O registo civil, tal como funciona hoje em Macau, está em condições de proporcionar a representação da evolução dos resultados da aplicação do direito da nacionalidade no Território, através da notação dos efeitos das duas determinantes que constituem o cerne do problema em Macau; o nascimento atributivo da nacionalidade e o casamento facultador da sua aquisição.
8. Uma via efectiva de acesso à nacionalidade portuguesa é, na verdade, o casamento.
Estabelece o artigo 3.º da Lei n.º 37/81:
«1. O estrangeiro casado com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do casamento.
2. A declaração de nulidade ou anulação do casamento não prejudica a nacionalidade adquirida pelo cônjuge que contraiu de boa-fé».
Pelo direito anterior, só a mulher estrangeira casada com português adquiria a nacionalidade portuguesa: automaticamente, pelo Código Civil; e na ausência de declaração de não querer a nacionalidade portuguesa, pela Lei n.º 2098.
Como se disse, a actual Lei estendeu a faculdade ao marido estrangeiro casado com mulher portuguesa e tornou necessária a declaração de os cônjuges estrangeiros quererem adquirir a nacionalidade portuguesa.
Em 2, supra, apontaram-se factores específicos da sociedade de Macau, que potenciam aquele alargamento.
Há fumos de desvirtuação nos propósitos com que se fazem alguns casamentos de estrangeiros com português.
Só por via do instituto da oposição, previstos nos artigos 9.º e 10.º da Lei da Nacionalidade, é possível combater as situações ilegítimas que se possam formar.
9. O retomo de Macau para a soberania da China a partir de 20 de Dezembro de 1999 não podia deixar de provocar alterações na nacionalidade dos seus habitantes, com efeitos para depois daquela data.
Essas alterações constam do memorandum que cada um dos países subscreveu em relação à Declaração Conjunta.
No memorandum português, o Governo da República Portuguesa declara duas disposições distintas:
1 — A partir de 20 de Dezembro de 1999 ninguém poderá adquirir a cidadania portuguesa em razão do seu vínculo territorial a Macau;
2 — Em conformidade com a legislação portuguesa, os habitantes de Macau que, tendo em 19 de Dezembro de 1999 a cidadania portuguesa, sejam titulares de passaporte português, poderão continuar a usá-lo depois dessa data.
A primeira disposição é consequência jurídica e lógica do termo da soberania e da administração portuguesa em Macau e não foge ao padrão de soluções nos casos de sucessão de Estados em matéria de nacionalidade das pessoas. Isto significa que Macau, a partir de 20/12/99, deixa de contar na previsão das normas do direito português da nacionalidade que se refiram a território sob administração portuguesa ou a Macau.
No caso de Macau foi adoptada, em matéria de nacionalidade, uma solução diferente, na forma e no conteúdo, da seguida com os territórios ultramarinos tornados independentes. Na forma, porque a questão da nacionalidade foi objecto de acordo internacional, em vez do recurso a diploma de direito interno adoptado para com aqueles territórios — o Decreto-Lei n.º 308-A/75, de 24 de Julho. No conteúdo, porque em relação a Macau — ao contrário do que aconteceu com os territórios que acederam à independência — não se estatuiu a perda da nacionalidade portuguesa para ninguém, não sendo, por isso, necessárias as normas sobre a conservação da nacionalidade que tão polémico tornaram aquele Decreto-Lei.
Já a segunda disposição consagra uma faculdade especial, concedida a uma categoria de pessoas: os habitantes de Macau que, tendo em 19 de Dezembro de 1999 a cidadania portuguesa, sejam titulares de passaporte português. Consiste essa faculdade na permissão de certas pessoas poderem continuar a usar o passaporte português, em conformidade com a legislação portuguesa, depois de 19 de Dezembro de 1999, mesmo que, como habitantes da Região Administrativa Especial de Macau, venham a ser considerados cidadãos chineses.
No memorandum da parte chinesa são afirmadas as regras da Lei da Nacionalidade da RPC relativamente aos habitantes de Macau, mesmo que tenham a nacionalidade portuguesa. Mas a China, que não reconhece dupla nacionalidade aos seus cidadãos, compromete-se a respeitar apenas uma das faculdades da nacionalidade portuguesa dos habitantes de Macau que ela considere cidadãos chineses: o uso dos documentos de viagem portugueses, possuídos previamente ao estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, para viajar por outros países ou regiões.
Notas
1 Atente-se em que o desfasamento com que foi publicada a nova Lei da Nacionalidade relativamente à definição de Macau como território sob administração portuguesa, correspondeu à vigência, por mais de cinco anos, de um regime de atribuição da nacionalidade portuguesa aos nascidos em Macau, mesmo de pais estrangeiros, igual ao aplicado em Portugal.
2 Não sendo já território português, Macau ficou excluído das previsões das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 37/81: deixou de ser atribuída a nacionalidade a filhos de estrangeiros e a indivíduos que não possuam outra nacionalidade, nascidos no Território.
3 Os recém-nascidos expostos em Macau no domínio da actual Lei não podem ser considerados portugueses, apesar da presunção do n.º 2 do artigo 1.º, a menos que durante a menoridade sejam reconhecidos como filhos de pai ou mãe portugueses (artigo 14.º), porque o nascimento em «território sob administração portuguesa», por si só, não é mais atributivo da nacionalidade portuguesa.
4 Envolve também alargadamente a atribuição da nacionalidade aos filhos de mãe portuguesa (artigo 1.º, n.º 1, alínea a).
5 Com excepções de pouco provável verificação como: filhos de pai estrangeiro que declare não querer ser português, e filhos de pai estrangeiro ao serviço do seu país, ainda que de casamento com mulher portuguesa.
6 Até à entrada em vigor da actual lei, como se vê das disposições combinadas do artigo 18.º, n.º 1, do antigo Código Civil, das Bases IV, alínea c), e V da Lei n.º 2098, e do artigo 1.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 37/81.
7 Cfr. Moura Ramos, in Do Direito Português da Nacionalidade, pág. 44.
8 «Enquanto anteriormente o elemento relevante nestas hipóteses era a ilegitimidade da filiação, agora o momento decisivo passa a ser a ausência (ou o desconhecimento) da nacionalidade do pai». – Moura Ramos, ob. cit., pg. 47.
9 Salvo sendo filhos de pai ou mãe estrangeiros (conforme a nacionalidade decisiva) que se encontrassem em Macau «ao serviço do Estado a que pertençam» (Base I, 1, alíneas d) e c). – Cir. Prof Ferrer Correia, in Aditamentos às Lições de Direito Internacional Privado, Coimbra, 1960, pg. 5.
10 A reaquisição da nacionalidade portuguesa está prevista nos artigos 4.º, 30.º e 31.º da actual Lei da Nacionalidade, que se reportam ou podem reportar, a casos de perda da nacionalidade ocorridos no domínio da lei anterior (por declaração prestada durante a incapacidade, pelo casamento de mulher portuguesa com estrangeiro e por aquisição voluntária de nacionalidade estrangeira).
11 Por exemplo, não se verificaram renúncias à nacionalidade portuguesa desde 1979. No entanto, entre 1963 e 1978 houve cerca de 2 mil, com números mais expressivos nos anos de 1966, 1967 e 1974.
12 Como escreveu o Prof. Pereira Coelho: «O registo não contende com a existência nem, em rigor, com a validade ou mesmo com a eficácia do acto, mas só com a sua prova…». Curso de Direito de Família, vol. I, pág. 169-70.
*José Gonçalves Marques, advogado, leccionou a disciplina de direitos reais do curso de direito em língua portuguesa da Faculdade de Direito da Universidade de Macau.
Texto publicado na edição impressa de «O Direito» de Março de 1991.
